重設(shè)31個(gè)省級分行、撤銷大區(qū)分行，央行機(jī)構(gòu)改革邁出重要一步。

2023年8月18日，按照《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革”的部署，中國人民銀行31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個(gè)計(jì)劃單列市分行和317個(gè)地（市）分行于當(dāng)日掛牌。中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區(qū)分行加掛分行營業(yè)管理部牌子。

幾個(gè)月前，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出爐，統(tǒng)籌推進(jìn)中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革。其中，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，在31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計(jì)劃單列市分行。不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）分行。對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，采取中國人民銀行地（市）分行派出機(jī)構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

(相關(guān)資料圖)

中央銀行是金融體系的中樞，基于此，作為制定和執(zhí)行貨幣政策的宏觀調(diào)控部門，中央銀行的結(jié)構(gòu)調(diào)整牽一發(fā)而動(dòng)全身，備受市場關(guān)注。

由于此次改革波及面廣、改革力度強(qiáng)，成為市場關(guān)注的焦點(diǎn)。應(yīng)該如何正確認(rèn)識(shí)人民銀行恢復(fù)省分行改革？不再保留縣支行，相關(guān)工作人員如何調(diào)整？改革后現(xiàn)代中央銀行的定位如何？

一位接近監(jiān)管人士對第一財(cái)經(jīng)表示，改革的目的是全面加強(qiáng)宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管，人民銀行作為中央銀行職能并沒有削弱，定位反而更加明確、清晰?？h支行也不是一撤了之，而是要用好人民銀行縣支行人員力量，增強(qiáng)監(jiān)管部門基層監(jiān)管力量。

綜合分析人士觀點(diǎn)來看，回望人民銀行的過往改革，都是為了加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，提升貨幣政策傳導(dǎo)效率。此次機(jī)構(gòu)改革后，人民銀行將聚焦建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，圍繞中央銀行的核心任務(wù)和目標(biāo)，更加專注提升金融服務(wù)質(zhì)效、維護(hù)幣值穩(wěn)定、防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，以金融高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

重回省分行：進(jìn)一步厘清央行和地方監(jiān)管部門職責(zé)

沿用了20多年的央行大區(qū)分行制度成為歷史，人民銀行恢復(fù)省分行模式。

此前，央行機(jī)構(gòu)設(shè)置情況為：9大跨區(qū)分行和北京、重慶兩家營業(yè)管理部。

其中，9大跨區(qū)分行中，上海分行管轄上海、浙江、福建；天津分行管轄天津、河北、山西、內(nèi)蒙古；沈陽分行管轄遼寧、吉林、黑龍江；南京分行管轄江蘇、安徽；濟(jì)南分行管轄山東、河南；武漢分行管轄湖北、湖南、江西；廣州分行管轄廣東、廣西、海南；成都分行管轄四川、貴州、云南、西藏；西安分行管轄陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

同時(shí)，在9大跨區(qū)分行之下還設(shè)立了25個(gè)中心支行，作為次一級派出機(jī)構(gòu)，在轄區(qū)內(nèi)依法履行貫徹執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職能。

▲（資料來源：此次機(jī)構(gòu)改革前央行官網(wǎng)）

時(shí)間追溯至1997年，為治理金融“三亂”，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，第一次全國金融工作會(huì)議提出，為有效實(shí)施貨幣政策，切實(shí)加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)督管理，改變中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置的狀況，在全國設(shè)置若干跨省、自治區(qū)、直轄市的大區(qū)分行，重點(diǎn)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)金融業(yè)監(jiān)督管理。

為落實(shí)全國金融工作會(huì)議要求，1998年，人民銀行設(shè)立9個(gè)分行以及2個(gè)營業(yè)管理部，形成了大區(qū)分行、省會(huì)城市中心支行、地市中心支行、縣支行四級分支機(jī)構(gòu)體系。其中，大區(qū)分行分別在2-5個(gè)?。▍^(qū)）履行中央銀行職責(zé)；鑒于中央銀行金融服務(wù)要面向基層，外匯管理、科技、支付清算、金融統(tǒng)計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行和安全保衛(wèi)等服務(wù)職能，仍按屬地原則由省會(huì)城市中心支行負(fù)責(zé)。

當(dāng)時(shí)的改革方案目的是增強(qiáng)央行的獨(dú)立性，減少地方政府對央行地方分支機(jī)構(gòu)在制定貨幣政策以及銀行監(jiān)管方面的干預(yù)。

“這是從我國金融歷史實(shí)踐中吸取的教訓(xùn)?！币晃唤咏O(jiān)管人士對第一財(cái)經(jīng)記者指出，一些地方政府存在重發(fā)展、弱監(jiān)管、輕風(fēng)險(xiǎn)的傾向，有的對金融機(jī)構(gòu)的干部選任、公司治理、業(yè)務(wù)經(jīng)營等進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，有的還對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信貸考核和排名，積累了金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。設(shè)立大區(qū)分行有利于中央銀行履行貨幣政策職能，同時(shí)維護(hù)金融監(jiān)管的公正性。

“人民銀行分支行依法履行各項(xiàng)職責(zé)，是在總行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下開展工作的。跨省設(shè)置大區(qū)分行，很大程度上減少了原省級分行按照地方政府要求，跑總行爭規(guī)模、要貸款的行為，同時(shí)，打破了中央銀行再貼現(xiàn)、再貸款資金按行政區(qū)劃配置，有利于資金在全國統(tǒng)一大市場流通。”上述接近監(jiān)管人士表示。

另外，在2003年原中國銀監(jiān)會(huì)正式掛牌成立之前，人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身。在市場分析看來，設(shè)置大區(qū)分行實(shí)現(xiàn)了分行領(lǐng)導(dǎo)及中層干部跨省調(diào)配、跨省實(shí)施金融監(jiān)管，有利于排除人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)對金融監(jiān)管的干擾，對當(dāng)時(shí)清理農(nóng)村基金會(huì)、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、處罰金融機(jī)構(gòu)違規(guī)責(zé)任人等都起到了積極作用。

不過，經(jīng)過多年改革開放，政府依法行政、市場主體依法經(jīng)營的法治化市場化營商環(huán)境已經(jīng)形成，人民銀行大區(qū)分行的必要性明顯減弱，不適應(yīng)性開始顯現(xiàn)：與省級政府主管經(jīng)濟(jì)的基本格局不適應(yīng)、與地方黨政對金融風(fēng)險(xiǎn)處置承擔(dān)屬地責(zé)任不適應(yīng)。

比如，由于我國以省為單位的省域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)明顯，在人民銀行省級分行撤銷后，在非分行所在地的?。▍^(qū)），存在與省委、省政府經(jīng)濟(jì)金融工作協(xié)調(diào)不順暢的情況。

植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長連平認(rèn)為，此次中央銀行地方分支機(jī)構(gòu)的適時(shí)調(diào)整將有利于解決長期以來大區(qū)（分）行難以有效兼顧不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差異、與其他地方金融監(jiān)管部門機(jī)制不匹配等問題，實(shí)現(xiàn)了中央銀行地方分支機(jī)構(gòu)與我國行政區(qū)劃之間的合理匹配。

再比如，近年來，金融風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)，與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)交織，中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)暴露，打擊非法金融活動(dòng)尚不到位。2021年中央政治局會(huì)議要求建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)的地方財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

“當(dāng)前，地方承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)處置屬地責(zé)任，并負(fù)責(zé)打擊非法集資和金融違法犯罪活動(dòng)。人民銀行承擔(dān)防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的法定職責(zé)，分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定，由大區(qū)分行跨省履職，與新形勢新要求存在不適應(yīng)性?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家對記者表示。

市場分析普遍認(rèn)為，重回省分行有利于進(jìn)一步厘清央行和地方監(jiān)管部門的職責(zé)，以確保央行能更專注宏觀調(diào)控和宏觀審慎監(jiān)管。

上海新金融研究院副院長劉曉春認(rèn)為，取消人民銀行大區(qū)行，恢復(fù)省分行，也有利于理順人民銀行的內(nèi)部管理體系。

現(xiàn)代中央銀行定位更清晰，職能沒有削弱

根據(jù)此次改革方案內(nèi)容，將人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，劃入國家金融監(jiān)督管理總局。此后，市場一度出現(xiàn)央行金融管理職能被剝離的討論。

實(shí)際上，劃轉(zhuǎn)人民銀行的部分金融監(jiān)管職責(zé)，目的是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。改革不但沒有削弱反而強(qiáng)化了人民銀行的現(xiàn)代中央銀行定位和職能，是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措。

近年來，我國金融泛化突出，企業(yè)亂辦金融，一些沒有牌照但具有金融特征的行為和產(chǎn)品游離于監(jiān)管之外，非法金融活動(dòng)屢禁不止，金融風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)。

例如，改革前，金融控股公司由人民銀行監(jiān)管，其下屬銀行、保險(xiǎn)等子公司分別由相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管，需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)較多。在消費(fèi)者保護(hù)方面，“一行兩會(huì)”均負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)，也存在交叉。

針對上述問題，此次金融改革通過組建國家金融監(jiān)督管理總局，強(qiáng)化對金融業(yè)（證券業(yè)除外）的統(tǒng)一監(jiān)管，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，體現(xiàn)了將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管的理念。人民銀行仍負(fù)責(zé)牽頭系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的附加監(jiān)管。

業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，上述改革措施有利于壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。此次金融改革實(shí)質(zhì)是明確了監(jiān)管責(zé)任，解決監(jiān)管權(quán)責(zé)不對等、出了風(fēng)險(xiǎn)找不到責(zé)任主體、風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任壓不實(shí)等問題，有利于敦促金融監(jiān)管部門主動(dòng)作為、強(qiáng)化監(jiān)管，將金融風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，也能夠明確責(zé)任主體，進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。

另外，此次改革剝離了人民銀行的非核心職責(zé)，人民銀行作為中央銀行并沒有削弱，中央銀行的宏觀調(diào)控部門定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準(zhǔn)。

上述接近監(jiān)管人士對記者表示，改革后，人民銀行將圍繞中央銀行的核心任務(wù)和目標(biāo)，更加專注、專業(yè)地履行以下職責(zé)：一是負(fù)責(zé)貨幣發(fā)行，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)和流通，維護(hù)幣值穩(wěn)定；二是調(diào)控金融活動(dòng)，推進(jìn)金融改革，加強(qiáng)資源跨時(shí)空有效配置，促進(jìn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長；三是履行最后貸款人職能，實(shí)施宏觀審慎管理，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行。通過有效履職，實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定、充分就業(yè)、金融穩(wěn)定、國際收支平衡目標(biāo)，以金融高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

黨的二十大報(bào)告提出，“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。

上述接近監(jiān)管人士對記者表示，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度的主要任務(wù)包括：一是完善貨幣政策體系，維護(hù)幣值穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長。實(shí)施正常的貨幣政策。健全貨幣政策調(diào)控機(jī)制。二是深化金融體制改革，擴(kuò)大金融業(yè)高水平開放，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。三是推進(jìn)加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。四是建設(shè)中央銀行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)央行資產(chǎn)負(fù)債表的健康可持續(xù)，進(jìn)而保障人民銀行依法履職，推動(dòng)國家金融穩(wěn)定和宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

欄目主編：秦紅

文字編輯：盧曉川

本文作者：第一財(cái)經(jīng) 杜川

題圖來源：新華社 資料圖

圖片編輯：項(xiàng)建英

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